常山社会科学

第7期

常山县社会科学界联合会编　　　　　　   　   2016年5月24日

社科调研

政治一致性下的地方相机治理

——从常山“五水共治”看地方治理体系的构建

刘学锋  蓝琦  刘蕊琪

内容提要：本课题试图从政治学研究的视角出发，运用地方自治和相机治理的理论，以常山县“五水共治”实践为案例，以问题为导向，通过地方水治理乱象及其障碍和瓶颈因素分析，研究地方水治理体系的构建，为浙江省“五水共治”提供思路参考。

关键词：相机治理  政治一致性  五水共治

“五水共治”是我省全面深化改革，倒逼转型升级，建设美丽浙江的重大战略举措。浙江各地开展的“五水共治”为地方自主治理提供了一个很好的典型案例，有许多经验教训值得我们去总结和吸取，本文以常山“五水共治”为例，从政治一致性和地方相机治理的相互关系视角去研究地方水治理体系构建。

一、政治一致性现象、相机治理与地方治理体系构建

1．我国政治中的政治一致性现象及其分析

政治一致性是基于政治共识的一致性，作为一种政治上的认同，人们往往对自身所处的政治系统运行状态的观念认同和内化有一定的底线或原则[1]。政治共识属于意识形态的范畴，是政治认同逻辑的表现形式，突出强调意识形态一致性的特性，主要表现在顶层层面上人们表现出的思想观念的一致性。坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义，则是全国人民的共同思想政治基础。

政治一致性是我国行政体制的一个显著特点，也是我国的政治生态，体现在政治上要求政令统一，上下一致，优点是能集中力量办大事，动员和调配全社会力量集中解决重大问题（如：体制改革、西部大开发、“南水北调”工程、载人航天工程等），行动高效。邹和平、胡正笃在《论政令统一》一文中认为，政治一致性不只涉及到国家权力的分布，而且是衡量各级管理职能机关能否保持有效运转的标准之一。政治一致性是贯彻党的路线、方针、政策的前提，是提高行政效率的保证，也是实现政治、经济和社会稳定的保证。坚持政治一致性要求把握上下统一、前后一致和防止政出多门三项原则。政治一致性既有其内在机制和实行中的原则要求, 又涉及到外部环境的诸多关系，政治一致性是辩证的统一。缺点是由于我国的制度化、法制化程度不高，民主监督起步相对较晚，公民的民主权利，如表达权、知情权、参与权、监督权等，有些还未能得到充分实现，决策成效过于依赖政治精英的素质、能力。

2．相机治理的相关理论

权变理论也叫权宜应变理论，是西方组织管理学中以具体情况和对策的应变思想为基础而形成的一种管理理论[2]。权变理论区别于传统科学管理理论、行为科学理论的是，它强调企业依据内外条件的变更而相应更改管理方式，认为不存在一成不变、普遍适用的管理理论和管理方法。权变理论以系统观点为理论基础，指出通过组织内各子系统及子系统间相互联系，以及与环境之间的联系，来确定各种变数的关系类型和结构类型[3]。强调根据组织所处的内外部条件随机应变，针对不同的具体条件寻求不同的最合适的管理模式、方案或方法。

地方治理理论的产生源于集体行动理论的局限。地方治理理论强调政府、社会和市场三主体间的互动，探索通过聚集各方力量和调到各种资源达到“善治”的社会体制。为了解决集体行动的这个难题，美国学者埃莉诺•奥斯特罗姆在大量案例研究的基础上，形成了地方自主治理理论，并在《公共服务的制度建构》《公共事物的治理之道》等著作中系统地总结人们用分析公共事物解决之道的理论模型，并从博弈的角度探索政府和市场以外的自主治理公共资源的可能性。她研究的中心问题是：“一群相互依赖的委托人如何才能把自己组织起来，进行自主治理，从而能够在所有人都面对搭便车、规避责任或其他机会主义行为诱惑的情况下，取得持久的共同收益[4]。

变革和创新作为助推政府完善公共管理、公共服务并提升政府绩效的有效手段之一，在“新公共管理运动”和“重塑政府”浪潮中越来越受到关注和重视。方付建、王国华在《论公共政策治理的思维转换》一文中认为公共政策是政府治理的有效工具和主要手段，政策治理是现代社会政府治理的常态模式，陈振明、梦华主在《公共组织理论》一文中，认为应该重视政府治理与改革的创新研究，指出，当前我国政府治理与改革产生了大量亟需解决的重大问题，这在客观上要求我国构建新型的公共治理体系，从而适应经济发展和社会变革的需要[5]。因此，为推进我国政府治理变革必须加强政府治理与改革的创新研究。

3．相机治理理论与地方治理创新空间

相机治理理论以权变管理理论为理论支撑，日本学者青木昌彦最早提出。其主要观点是，为了有效预防企业生产、经营和管理过程中的“道德风险” 和“逆向选择”问题，一个有效的办法是：当企业正常运行时，由企业内部人掌握控制权，当企业非正常运行，如破产阶段，企业控制权应由内部人向股东、债权人、职工等其他利益相关者进行转移[6]。这种控制权随着企业经营状态而转移的治理形态称为“相机性治理”。张维迎( 1996) 在此基础上用状态依存模型对相机治理理论进行了进一步的阐释，分析了国有企业相机治理机制的失效问题，最后提出了改革建议。而杨瑞龙、周业安(1998) 则主张企业控制权让渡并不等于支配权的自动让渡。他们认为事先还应有一套制度或契约( 比如在《破产法》或债务契约中进行相应的规定) 来确保企业控制权的顺利让渡，曹连东（2005）则认为成功实施相机治理的关键是制度安排可行有效。据此提出了成功实施相机治理必须解决的三个关键问题，并运用相关企业理论对问题进行了分析。马胜、肖月强（2010）认为相机治理理论是一种动态治理理论，并设计了一个相对完整的企业相机治理模型。本文提出的相机治理是在青木昌彦理论基础上发展而来，表明地方政府根据治水各阶段的不同特征而采取将部分权力分解后并赋予各参与主体行使权。

地方治理创新空间。地方治理有其特定的内涵和规律，需要结合本地实际实现治理目标。地方治理创新就是地方结合实际，创造性地进行政府、企业与市场功能的重构，促进治理绩效的不断提高，推动地方经济的可持续发展。我们发现，地方政府在进行民主治理时，由于受制度、权力、技术等方面的影响，地方治理的创新空间非常有限，而且在有限的空间内，地方政府对不同领域的创新动力是不同的，当创新能够为自己获利时，创新活动较多，反之则创新活动大大减少。一般来说，地方政府在经济领域有创新动力，但在政治和社会领域创新动力则相对不足。对于县级政府来说，由于创新内容、创新权力、创新知识以及创新效果、创新保障有限的情况下，地方政府治理同样缺少相应的创新空间。政治一致性体制对于处在转型期的政府，有其必然性和必要性，也有不足的一面。如何充分调动地方政府在社会和政治领域的创新，是当前和未来相当长一段时间必须考虑的问题。

4．地方治理体系的创新与构建

“治理”是当今政治学领域炙手可热的一种政治理念，地方治理是我国政治学界近年关注的焦点，对社会发展有着重要的现实意义。然而，随着社会的发展与时代的变迁，我国的地方治理面临着许多新情况新问题，需要我们对此作出积极的回应。俞可平在《治理和善治分析的比较优势》一文中认为治理与统治有着本质的区别，治理是政治国家与公民社会的合作、政府与非政府的合作、公共机构与私人机构的合作、强制与自愿的合作。所以，治理的内涵更宽泛。同时治理又是一个上下互动的管理过程，治理的最终目标是实现善治，使公共利益最大化。

地方治理体系的创新是地方政府和部门进行的、以有效解决社会经济政治等问题、完善自身运行并提高治理能力为目的的创造性活动，其内容主要包括体制机制创新、管理方式创新等。党的十八届三中全会提出：“要推进国家治理体系和治理能力现代化建设”。治理体系是结构的构建，治理能力是功能的体现，而现代化则是结构持续优化、功能不断提升的过程，是“良政”向“善治”的转型与变革。

地方治理体系的构建是实现地方治理现代化的重要载体。地方治理不是国家治理的压缩版，地方治理有其特定的内涵和规律，需要向基本公共服务供给倾斜，突出表现为居民提供从出生、教育、就业到养老等四个阶段的吃穿住行医等基本公共服务。

构建地方治理体系意味着：要转变治理观念，提高政府公信力；培育多元治理主体；构建地方治理新机制、新制度；科学设计治理指标；选择与配备治理工具，并且在此基础上持续提升治理水平。构建地方治理新体系需要结合本地实际，需要全面提升治理能力。构建地方治理新体系，已成为地区竞争优势的关键和核心。

二、作为全省转型升级组合拳的“五水共治”——常山的做法、成效和困境

1．转型升级组合拳背景下的“五水共治”

水是生命之源、生产之要、生态之基。浙江因水而名，因水而美，因水而兴。“根据2013年浙江省水利普查公报，浙江省人均水资源量只有1760立方米，已经逼近了世界公认1700立方米的警戒线。”浙江水资源还存在着供需缺口大、结构矛盾突出、污染严重、有效利用率低四大突出问题。为此省委十三届四次全会提出，要以治污水、防洪水、排涝水、保洪水、抓节水为突破口倒逼经济转型，随即，浙江全省以“重整山河”的雄心和壮士断腕的决心，打响铁腕治水攻坚战。

“五水共治”是浙江省全面深化改革、倒逼转型升级的重大战略举措，也是生态文明建设和美丽浙江建设的题中之义。习近平总书记多次强调：“宁要绿水青山，不要金山银山”，“既要绿水青山，也要金山银山”，“绿水青山就是金山银山”。彰显了中国政府把生态环境保护摆在更加突出位置的决心。

作为钱塘江源头，浙江省重要水源涵养基地和绿色生态屏障的常山，在国家天然林禁伐的总政策下，如何打好“五水共治”这个转型升级组合拳，推进县域经济绿色发展，为全县人民创造舒适优美的生产生活环境，把“一江清水”送出常山？这是当地政府必须思考的问题。

2．常山“五水共治”的主要做法

近年来，常山县以“控源头防反弹”为主线，以“包村治水•万人治污•全民共治”行动为突破口，以找短板、抓项目、优机制、促落实为抓手，打出了一套环境整治组合拳，有效助推经济社会转型发展。其主要做法是：

（1）重宣传，营造全民治水氛围。一是用大规模、推进式的“包村治水•万人治污•全民共治”大行动和“万人随手捡”等活动，来提升全民“五水共治”理念和意识。二是通过网络和“钱江好水源”微信公众号，精准发布常山本地治水特色，亮点工作，吸引全社会关注。三是培育县内优美景点、特色民宿、风情小镇，精品打造常山港、金源溪、芳村溪三条路线，促使“水景”形成规模，展示治水成果，激发治水动力。

（2）抓推进，强化专项工作力度。一是以生猪整治为重点，关停367个村中场和16个塘库外源养殖场；退养生猪10.57万余头，拆除养殖建筑面积10余万平方米，全面推进农业面源污染整治。二是以农村垃圾分类“二分+”模式为载体，深化农村“双治”工作，稳步推进生活污水治理工程。三是以“蓝天三衢”生态治理工程为抓手，全面加强工业污染治理，关停81孔石灰窑和142条石灰钙生产线，共削减二氧化硫11062吨、氮氧化物2447吨、烟粉尘11645吨，提前完成年初目标。四是以整治黑臭河监察巡管为重点，巩固“清三河”成果，确保出境水水质稳定保持在Ⅱ类以上，同时开展河岸护堤美化造景。五是稳步开展城镇污水治理。以城市污水处理厂二期工程建设为重点，加快建制镇集镇污水处理站建设，新铺设污水管网28.8公里，建成雨水管网16.8公里等。

（3）优机制，保障治水长效。一是完善“河长制”。坚持“整体治理、分级管理、捆绑考核、电子监督”。形成26名县级河长统筹引领、14名乡镇级河长落实推进、165名村级河长常态监管、46名河道警长执法查处的立体化、网格化河长管理体系。二是建立部门包村治水制度。首创部门“包村治水”工作制度， 96个部门包治全县180个行政村，并实行部门、乡镇、村三级捆绑考核，把联系村“五水共治”的效绩纳入部门年终考核。三是建立驻村干部日常巡查制度和驻村干部“五水共治”日志制度。驻村干部人手一册《“五水共治”工作日志》，每个村一本《“五水共治”村级督查结果记录本》，以明确驻村干部要做什么、怎么做、什么时候做、做到什么程度，真正发挥在“五水共治”中的侦查员、联络员和信息员作用。

3．常山“五水共治”的主要成效

经过全县上下的共同努力，常山县“五水共治” 成效显著，主要表现在：一是环境改善看得见。整治垃圾河46.6公里、黑臭河22.2公里，乡镇交接断面水质达标率88.6%，水环境功能区断面水质监测达标率为100%。二是倒逼转型步伐快。关停并转化工、造纸企业18家，关停禁养区养殖场185家，削减生猪4.68万头。“蓝天三衢生态治理工程”得到省委副书记王辉忠及毛光烈、熊建平等省领导批示肯定；病虫害统防统治经验做法在全省农村工作会议上推广；芙蓉湖有机鱼获省“明星水产品”称号。三是统筹“五水”力度大。完成球川十亩塘等5座水库除险加固，实施常山港治理一期和芳村溪治理三期工程，建成堤坝9.74公里，整治、疏浚河道34公里；完成桃园小区排涝泵站建设，新建学堂路等雨水管网6公里，提标改造雨水主干管2公里。四是工作亮点呈现多。领先一步，创新“四百”行动，形成“五料分类法”、“治水项目总承包制”等一批先进做法，2015年被评为省级先进集体，全省生态环境质量公众满意度排名上升11位。

截止2015年11月30日，全县“清三河”工作全面完成，出境水水质监测稳定保持在Ⅱ类以上，县域范围所有流域水质均达到Ⅲ类以上水质标准；实施以“蓝天三衢生态治理工程”为代表的重点行业污染整治，造纸、化工、石灰钙、河道采砂4大产业整治年度目标全面完成；“五水共治”体制机制创新取得初步成效。

4．常山“五水共治”的两难困境

我国是一个大国，地区之间在区位地理条件、社会经济结构和发展水平等方面都存在着明显的差异，而政治一致性的特点则是要求全国一个样，上下一般粗，这就使得地方政府在水治理中处于一种两难的境地。如何处理好“五水共治”这个共性和地区差异性这一个性的关系问题，成为各级政府的当务之急。“五水共治”从本质上说是要求下级能深刻领会其思想精髓，并在实践中加以灵活运用。然而在实践中，有些领导为了怕犯错误，怕冒风险，怕担责任，往往机械地照抄照搬上级的指令，犯了形式主义和形而上学的错误，在政策举措、指标体系、目标考核等方面存在着一刀切的现象，导致地方水治理的乱象。

三、“五水共治”中存在的问题及相机治理

1．“五水共治” 中存在的乱象问题

（1）顶层设计缺失，导致项目规划编制工作滞后。

规划是整个项目建设中的灵魂和基础，由于我国现有的一系列有关水环境保护的法律法规还不健全，违法成本过低，加之认识偏差和经费不足，导致治理项目规划编制工作滞后。

（2）重点污染源整治有待于进一步加强。

从常山县2015年3月21-22日开展的全县污染源头大排查情况看，主要有五类问题：易反弹的生活垃圾问题，责任划分不到位造成的垃圾死角问题，整治不到位的畜禽养殖污染问题，工业整治不到位的污染问题，历史遗留难题。

（3）公众参与意识有待于进一步加强。

低公众参与率是水环境治理的“主要缺憾”。虽然近年来常山县开展了“包村治水•万人治污•全民共治”大行动和“万人随手捡”等活动，但企业和公众真正积极主动参与治水的热情还不够高，认识还有待于进一步深化，同时公众参与治水还有个内化于心，外化于行的过程。

（4）管理机制不健全，尚未形成齐抓共管的局面。

目前“五水共治”采用属地管理原则，每个地方只管自家一亩三分地，而流域水污染问题具有超越行政区域界限，在区域间相互渗透相互影响的特点；如果流域内的地方政府在水治理上不加强协调和配合，那么在水治理的公共问题上很容易出现“公用地悲剧”现象。 

 （5）投入机制缺失，资金筹措难度较大。

“五水共治”公共问题需要支付巨大的成本，而常山县属欠发达地区，地方财力十分有限，难以及时筹措资金提供保障，加之全县性的生态补偿与筹集机制尚未建成，难以永续地统筹协调水环境保护与建设。

2．相机治理的做法及其改进空间

现阶段，“五水共治”所表现出的一切问题，皆是由机制和实践的不匹配造成。现有的治理机制难以指导实践，导致实践过程中缺乏可依的理论依据，所以引入相机治理机制是政治一致性背景下“五水共治”的必然举措。

首先建立“一核+多元”共治体系。按照共治体系主体多元性要求，将政府、企业、公众、社会组织、非营利性机构等纳入相机治理行动的范畴，其中作为共治体系最核心的主体——政府，往往需要扮演发起者、制定者和主导者的角色。多元主体能保证专业经验、技术、知识以及有价值的信息指导相机治理行动，使治理效果更佳、效率更快。但是起步阶段的固有劣势如各主体参与意识薄弱、治理能力不足，特别是公众自身组织能力欠缺，一定程度上制约共治体系的发挥作用。因此基于各主体的特征的考虑，确立各参与主体共同行为目标，适当给予治理成果的收益，以此提高协作能力。

其次引入市场机制。后“五水共治”时期，注重转化治理成果，适当引导社会资本有序进入是关键，可建设以“乡村水文化”为主线的项目，充分发挥市场机制在公共资源配置中的作用，最大化释放公共利益，从效率角度推进公共服务民营化、从公平角度推进公共服务均等化。

最后强化地方政府的权力制约监督机制。权力制约监督机制是相机治理的关键部分，监督体制未落实代表着权力运行缺乏制衡，容易导致权力异化，引发“监办不分”、“监管不分”等问题。如何赋予各参与主体制约政府权力的监督权是关键，尤其后“五水共治”时代，基于权力、经营、监督相互分离、相互制衡原则，积极建立制约监督机制是实现参与主体功能耦合、优势互补，保障治理效率的不可或缺的环节。

四、政治一致性背景下构建地方水治进体系的几点思考

1．相机治理是构建地方治理体系科学化的基本路径

地方治理体系科学化是指在遵循客观规律的基础上发挥多元治理主体积极性的过程。相机治理是地方治理创新的路径选择，也是构建地方治理体系科学化的突破口。相机治理机制，变多头管理为专属管理，变行政性管理为专业性治理，变离散型管理为持续性管理，最重要的是使原先混乱、无权利边界的“大一统”管理转向权利制衡明确的结构型管理模式。因此，相机治理是政治一致性背景下地方治水体系的一大突破，主要从以下几个方面推进地方治理体系科学发展：

（1）以政府为治理轴心，参与主体多元化，提高治理体系全面性。传统的治理模式是以党和政府为唯一治理主体的单一模式，与政府治理合法权利来源多样性相悖，尤其随着“五水共治”不断推进，表现出不适、矛盾越来越明显。而相机治理机制，具备参与主体多元特征，部分领域向政府、企业、公众、社会组织等多主体转变，形成多元协同治理，在实践中激发各个治理主体参与治理的活力、推动到位不越位，有为不乱为的社会有序参与机制，提高治理体系的全面性。市场体系上形成统一开放、竞争有序的市场环境，各市场主体定位明确；政府宏观调控体系使市场主体在政府的调控中获得最大化的发展空间，同时政府自身提高相机抉择水平。总之，社会主体积极有为，各种社会组织活力得到发挥，政府和社会关系明确，社会组织明确权责、依法自治、发挥作用，社会组织主动承担公共服务等事项。

（2）以制度为基础，完善体制多样化，提高治理体系协同性。传统的治理模式是自上而下推动的，以垂直、纵向为主，政府通常扮演“全能型选手”的角色，既当“裁判”又当“选手”，而相机治理强调的是所有参与主体间密切、平等的关系，原先属于地方政府的责任，由企业、公众、社会组织、非营利性机构等分担。在此过程中，地方政府通过借助市场“无形的手”，让劳动、知识、技术、管理、资本等生产要素向公共领域活力竞相迸发，创造社会财富的源泉充分涌流的局面。通过聚集公众、社会组织、非营利性机构的力量有效的解决社会服务、政府治理中的问题，

（3）以法治为根本，实现机制法制化，提高治理体系的共识性。传统的治理行为侧重于依赖政府权力，主要体现在以自身主观意愿为导向进行管控，通过对社会命令和控制达到治理的目的，而相机治理是体现民主的创新治理模式，重视发挥多主体的积极性，鼓励参与主体自主表达、协商对话从而达成共识，成为符合公众利益的公共决策。相机治理突出强调法治精神，在法治的过程中主张发挥公共精神、社会正能量和强调公众道德约束。治理实践中遵循“有法可依”、“有法必依”的法治精神，实现法治政府的善政善治的目的。

2．地方相机治理应遵循的几个原则

地方相机治理是地方政府主导、参与者通力配合的一种治理机制。为了保证地方相机治理行之有效，必须遵循几项原则：一是民主原则，公开化“五水共治”相关决策，赋予民众知情权，允许共享治理成果。二是责任原则，所有治理参与者知晓自己的权利与义务，以便更好的完成责任要求。三是监督原则。权力、经营、监督应对相互分离、相互制衡，使地方相机治理运行更具精干效能。

3．地方相机治理的机制与保证

地方相机治理为各主体提供一个相互学习和持续互动的平台，政府传达治理理念，其他主体彼此分享治理经验，相互之间形成一致性意见，并纳入政策制定中，在实践中探索因地制宜的治理方式，达到“善治”效果。

参 考 文 献

[1]姚俭建.政治共识与参政党思想建设的路径选择[J].中央社会主义学院学报,2011(6).22-26

[2]刘世伟,李庆.浅谈权变理论对高职思想政治教育的启示[J].飞(素质教育版),2012(4).27-28

[3]徐洪亮.西方管理思想在当代企业管理中的再思考[J].企业管理,2015(7).19-22

[4]杨旸,伍于嘉,黎德固.关于用水者协会自主式管理的制度建设探究——以桃江县与沙洋县为个案[J]城市建设理论研究,2015(26).758-759

[5]陈振明,孟华主.公共组织理论[M].上海:上海人民出版社,2006

[6]马胜.企业破产制度重构——基于一个相机治理分析的研究框架[D].西南财经大学,2006